Operação privada

Concessão de todas as linhas da CPTM e, futuramente, as do Metrô SP, são os projetos ferroviários que emergem pós-TIC

Depois do leilão do Trem Intercidades São Paulo-Campinas (TIC), no último dia 29 de fevereiro, a concessão das linhas da CPTM é a próxima da fila de projetos ferroviários da secretaria de Parcerias em Investimentos (SPI) de São Paulo. Tão complexo quanto o antecessor, o projeto de transferência da operação de trens metropolitanos para a iniciativa privada virá, segundo promete o governo, acompanhado de expansões de linhas (incluindo uma do zero), construção e revitalização de estações e modernização da infraestrutura e dos sistemas. Em 2025, será a vez de discutir a concessão das linhas operadas pelo Metrô de São Paulo (1-Azul, 2-Verde, 3-Vermelha e 15-Prata). Assunto ainda mais sensível e que divide opiniões dentro e fora do mercado.

O projeto de concessão das linhas da CPTM está dividido em dois lotes, ambos já qualificados no Programa de Parcerias de Investimentos de São Paulo (PPI-SP), o que os classificam como prioritários na agenda do governo. O primeiro grupo, mais avançado em termos de cronograma, é o das linhas 11-Coral, 12-Safira e 13-Jade, cujo escopo prevê a extensão da Linha 13 de Bonsucesso (na região de Guarulhos) a Parque Mooca, na Zona Leste, e a construção e adequação de 11 estações. Serão 128 km (contando o que já existe e a expansão) transferidos para a iniciativa privada, com uma demanda estimada de 1 milhão de passageiros/ dia. Os estudos estão sendo realizados pela International Finance Corporation (IFC) do Banco Mundial. Essa é a etapa anterior às audiências públicas, previstas para esse semestre. A expectativa do governo é fazer o leilão no fim desse ano.

Sabe-se até agora que os investimentos na concessão das três linhas estão avaliados, inicialmente, em R$ 10 bilhões, num prazo de 30 anos, e envolverá o modelo de Parceria Público- Privada (PPP). Já o grupo 2 reúne as linhas 10-Turquesa e 14-Ônix, essa última com previsão de ser construída do zero pelo operador privado. O governo ainda não confirmou o traçado, mas estudos de gestões passadas dão conta de que a linha seria implementada entre Bonsucesso e Jardim Irene, na Zona Leste, com 39 km de extensão e 22 estações.

O escopo dessa concessão, que também deverá ser implementada através de PPP, prevê investimentos da ordem de R$ 18 bilhões num período de 30 anos. Os estudos estão sendo elaborados pela IFC. A intenção, de acordo com a secretaria, é colocá-lo em audiência pública no último trimestre desse ano, com lançamento do edital no primeiro trimestre de 2025 e leilão até setembro do próximo ano.

Avanço das concessões

A concessão de linhas da CPTM não é algo inédito. A primeira experiência nesse sentido foi em 2021, ainda no governo de João Doria, com a transferência para a CCR (vencedora do leilão) das linhas 8-Diamante e 9-Esmeralda. Já a Linha 7-Rubi, entre Barra Funda e Francisco Morato, passará em breve aos cuidados e operação do consórcio formado pelo Grupo Comporte e a chinesa CRRC, que arremataram o TIC Eixo Norte.

Os exemplos existentes até aqui, porém, pouco se assemelham ao que o governo pretende fazer agora. A começar pela quantidade de investimentos. No contrato de concessão das linhas 8 e 9 o valor foi de R$ 3,2 bilhões (inteiramente vindo do privado), num prazo de 30 anos, que devem ser aplicados, principalmente, na modernização das instalações, construções de novas estações e aquisição de 36 novos trens (hoje encomendados à Alstom).

Os dois novos projetos de concessão somam valores cerca de nove vezes maior – R$ 28 bilhões e tarefas nada triviais. O modelo de concessão por meio de PPP, diferentemente das linhas 8 e 9, vai exigir do governo contrapartidas, subsídios e bandas de proteção de demanda numa equação financeira mais complexa. Os estudos vão ajudar a formular esse montante, mas o mercado como um todo acredita que o aporte público poderá ser ainda maior nas concessões das linhas da CPTM, quando comparado ao do TIC (avaliado em R$ 14 bilhões, com previsão de R$ 8,05 bilhões de aporte do governo, fora as contraprestações assim que a operação tiver início, no valor total de R$ 8,98 bilhões).

O motivo mais óbvio é que as futuras concessões englobam expansões e construções de linhas, que terão que ser feitas em consonância com a própria operação diária dos trens. As linhas já existentes, por sua vez, terão que ser modernizadas e mantidas de forma eficiente, não só pela provável obrigação de contrato, mas também para diluir custos e gerar mais receita – algo que está na cartilha do privado.

Mas há outros fatores de risco, a priori, que aumentam a complexidade dos projetos. Um deles é a falta de autossuficiência financeira das linhas, agravada depois da pandemia, que derrubou a movimentação de passageiros num nível até hoje não retomado pelo sistema. Isso fez com que o governo tivesse que aportar mais recursos anualmente para bancar o custo da operação. Em 2022, a CPTM encerrou com prejuízo de R$ 433 milhões, contra resultado também negativo de R$ 469 milhões no ano anterior. “É muito difícil que as contas se equilibrem, porque é cobrada uma tarifa social da população, para possibilitar o acesso. O custo da operação é muito alto”, relatou Pedro Tegon Moro, presidente da CPTM, em entrevista ao jornal Valor Econômico em novembro do ano passado.

Custo X receita

Há ainda outra questão, essa apontada por quem conhece bem o setor ferroviário de passageiros: a dificuldade de a receita aumentar na mesma proporção do custo de implementação e operação do trecho expandido. Em outras palavras, a demanda de passageiros e a respectiva receita não costumam subir proporcionalmente ao custo de adição de mais quilômetros de via (seja de metrô ou de trem metropolitano). O efeito colateral disso, afirmam, será a necessidade de mais subsídio público para as concessões. O desafio que se impõe a partir dessa constatação é o sistema de garantias e de pagamentos do estado em honrar compromissos bilionários a longo prazo. No TIC, por exemplo, esse foi um tema caro para os investidores privados.

A SPI tem sido discreta com relação ao projeto de concessão das linhas da CPTM e do Metrô de São Paulo. Procurado pela reportagem, o secretário da pasta, Rafael Benini, não concedeu entrevista, alegando falta de tempo em função de compromissos oficiais. A secretaria concordou de maneira institucional em responder por e-mail a algumas perguntas. Uma delas sobre o intuito do governo com os projetos. “As concessões das linhas de trens urbanos têm por objetivo a melhoria da prestação do serviço ao cidadão, com a expansão de linhas para novas localidades, ampliação da capacidade de atendimento e dos investimentos necessários (manutenção das linhas férreas, trens, estações). Além disso, a atividade estatal já existe no modelo atual (transferência de recursos, a regulação e fiscalização dos serviços concedidos). Sendo assim, a proposta é aprimorar o modelo existente, otimizar os recursos do estado e qualificar a prestação do serviço público à população”.

Para o especialista, sócio-fundador da consultoria Urucuia: Mobilidade Urbana e coordenador do Núcleo de Mobilidade Urbana do Laboratório Arq.Futuro de Cidades do Insper, Sérgio Avelleda, a decisão de conceder ou não as linhas deve ser muito mais matemática do que ideológica. “Não faz sentido conceder para ficar mais caro para o estado. Então, é preciso ter claro quanto custa a operação das vias por passageiro da CPTM, e quanto custará ao Tesouro quando passarem a ser operadas pelo privado. É preciso demonstrar a racionalidade do porquê conceder”, diz.

Avelleda tem larga experiência nos sistemas metroferroviários de São Paulo. Foi presidente do Metrô SP entre 2011 e 2012, e também esteve à frente da CPTM entre 2007 e 2010. Acredita que ambas as opiniões sobre a concessão ou não dos trens metropolitanos e do Metrô têm suas justificativas legítimas. Sem querer tender para qualquer um dos lados, o especialista reforça apenas “que não é adequado conceder apenas por conceder”:

“A concessão do serviço público precisa vir justificada em primeiro lugar com o fato de que o estado não tem capital para operar. Em segundo, o estado não sabe operar e será mais barato e melhor se o privado fizer. No caso da CPTM e do Metrô SP, o estado sabe fazer, não dá para negar diante da longa experiência. Então, porque conceder? Porque precisa investir alguns bilhões e o estado não tem esse dinheiro, motivo pelo qual é necessário capturar recursos do privado. Isso é legítimo também. É um motivo justo tentar melhorar ou expandir o serviço através de PPP. Mas é preciso fazer conta”, afirma.

Agência reguladora

O especialista, no entanto, é enfático ao falar de uma demanda que deveria vir antes de qualquer novo projeto de concessão metroferroviária em São Paulo. A constituição de uma agência reguladora independente, responsável pela fiscalização das linhas sobre trilhos transferidas ao privado. O projeto, que foi uma das obrigações assinadas há 18 anos com a PPP da Linha 4-Amarela do Metrô SP (a primeira do Brasil), não se concretizou, segundo Avelleda, por falta de vontade política apenas. Hoje, a regulação de todos os contratos sobre trilhos no estado é feita pela Comissão de Monitoramento de Concessões e Permissões, a CMCP, instalada atualmente dentro da SPI.

“Todos os governos de 2006 para cá tiveram maioria na Assembleia para aprovar uma lei que criasse essa agência reguladora, mas não fizeram. A regulação envolve a capacidade de avaliar o serviço em diferentes dimensões, é preciso mergulhar na qualidade da manutenção dos ativos, na gestão operacional, algo que envolve diferentes engenharias. Sem agência reguladora institucionalmente constituída para isso, o estado não terá capacidade de fazer e a proteção do interesse do usuário e o equilíbrio do contrato ficarão comprometidos”, pontua Avelleda.

Em entrevista à Revista Ferroviária em março do ano passado, Rafael Benini, secretário da SPI, falou sobre os planos do governo. “O grande projeto nosso é realmente ir para formação de uma agência e aqui temos duas opções: ou criamos uma agência de trilhos ou uma super agência de transportes de São Paulo. Vamos fazer o que for mais rápido, porque, mais do que uma demanda política ou técnica, é uma demanda do setor privado, até para atrair estrangeiros e novos players. Eles querem investir num ambiente regulado, mais seguro.”

O objetivo à época, segundo o secretário, era finalizar isso antes do leilão do TIC, algo que não se concretizou. “Achamos que a melhor solução técnica seria a criação de uma agência de trilhos. Mas isso depende de lei e de orçamento. Já existem uns dez projetos de lei de criação dessa agência que não foram para frente. Precisamos ver isso antes do leilão do TIC, se achamos que não está andando, talvez a gente vá para a ideia da Super Artesp, que não precisaria de lei, apenas de um decreto do governador”, comentou Benini no ano passado.

Em nota, a SPI confirmou que há intenção de aproveitar, pós-concessão das linhas, o quadro técnico da CPTM na área de regulação e fiscalização, por meio de uma nova agência. Avelleda diz que a ideia é boa, pois o estado não terá capacidade de gerir contratos extremamente complexos se perder de vez esse conhecimento. No entanto, o especialista propõe ir além, falando da importância de manter a operação pública mínima nos sistemas.

“Eu acho que o estado deveria ao menos operar uma linha em cada sistema. Hoje, o Metrô e a CPTM têm uma quantidade enorme de mão de obra para regulação. Mas, se parar de operar, em determinado momento não vai dispor mais desse quadro e, com isso, terá dificuldade de fiscalizar e regular os contratos. Fazer isso sem conhecimento técnico profundo pode gerar um vazio regulatório que resultará em prejuízos para todo mundo. Se o estado realmente tomar a decisão de não operar linhas, as empresas, tal como conhecemos hoje, não existirão mais. Vai ter que fatiar. Um pessoal para a área de planeamento e outra para regulação”, comenta.

A SPI informou também que há proposta de que a CPTM fique responsável, no pós-concessão das linhas, pela estruturação de projetos na área ferroviária de passageiros. “Inclusive o governo tem feito a indicação da empresa para outros estados”, disse a secretaria em nota.

Linhas centenárias

Com exceção da Linha 13-Jade, a mais nova do sistema, inaugurada em 2018 para ligar o centro de São Paulo ao Aeroporto de Guarulhos, todas as outras linhas da CPTM são centenárias. A Linha 11-Coral, por exemplo, teve sua construção iniciada em 1869, fazendo parte anos depois da Estrada de Ferro Central do Brasil. É a mais movimentada das cinco linhas da CPTM, atravessa a Zona Leste de São Paulo para chegar à Região do Alto Tietê, atendendo municípios como Mogi das Cruzes, Suzano e Ferraz de Vasconcelos.

A Linha 12-Safira teve sua construção iniciada em 1921 e inaugurada pela Estrada de Ferro Central do Brasil em abril de 1934. Seu traçado é mais suave em termos de curvas e aclives quando comparada com a ferrovia original. Já a 10-Turquesa entrou em operação em 1867 com o nome de São Paulo Railway (mais tarde Estrada de Ferro Santos a Jundiaí), a primeira do estado.

O histórico dessas linhas, somado a uma deficiência de investimentos na malha ao longo dos anos, expõe o desafio que se tem pela frente para colocar o custo em consonância com a receita, ou ao menos melhorar essa equação. Há uma questão que impacta particularmente a CPTM, uma empresa criada em 1992, para assumir os sistemas antes operados pela CBTU- SP e pela Fepasa. A fusão de duas companhias com estruturas distintas respingou na cultura corporativa e na organização de gestão da empresa. Para o mercado, isso pode trazer dificuldades para a futura concessão, principalmente no momento inicial, quando há um período intenso de transferência de conhecimento entre as equipes públicas e privadas.

Outro fator também pode se tornar um gargalo: o modelo de manutenção dos trens – hoje totalmente terceirizada pela CPTM. Praticamente todos os contratos existentes atualmente estão dentro de uma modelagem tradicional, ou seja, de prestação de serviço com a empresa que faz o trabalho de manutenção. Numa eventual concessão das linhas, juridicamente, não há dificuldades maiores de se transferir esses contratos para a gestão do privado.

Mas para as composições da série 8000, o modelo é outro. Em 2010, a CPTM firmou com a CAF Brasil uma PPP para a entrega e manutenção de 36 trens num prazo de 20 anos – que ganhou o título de primeira concessão administrativa do país. Esses trens, antes alocados na Linha 8-Diamante, foram para a Linha 11-Coral, depois da concessão da primeira para a CCR. Essa movimentação aconteceu, segundo fontes, para evitar atritos entre duas concessionárias, uma vez que o contrato da CAF permaneceria sendo juridicamente com o governo/CPTM. Com a concessão de todas as linhas, a opção ‘realocação de trens’ não seria mais possível.

A PPP com a CAF foi assinada durante a gestão de Sérgio Avelleda, que acredita na possibilidade de uma convivência pacífica. “Não vejo grandes dificuldades. Contrato continuará sendo da CAF com o governo, que poderá ceder trens para essa empresa e até cobrar aluguel pela cessão dessas composições. Algo, inclusive, que pode entrar no modelo econômico-financeiro da concessão. É como vislumbro esse mecanismo”, explica.

Mais eficiente

Há uma opinião unânime entre especialistas e pessoas do mercado de que a CPTM dispõe de um espaço maior para melhorias numa eventual concessão privada, quando comparada ao Metrô de SP, sistema que já nasceu mais moderno e com significativos ganhos de eficiência nos últimos anos. A CPTM ainda tem intervalos mais altos entre trens e uma infraestrutura com mais dificuldade nas vias, estações, pontos de acessibilidade e parte elétrica. Um ponto positivo, no entanto, foi a renovação da frota: a companhia opera hoje, em grande parte, com composições “nível metrô”.

No Metrô de SP, a percepção é outra. Os intervalos entre trens já são muito baixos e a infraestrutura, mais moderna.

À primeira vista, não há muito o que agregar em termos de melhorias da operação. Inclusive, a companhia está em processo de finalização da implantação do sistema de sinalização CBTC da Alstom na Linha 3-Vermelha (linhas 1-Azul, 2-Verde e 15-Prata já operam por meio dele). A visão é de que o Metrô profissionalizou significativamente sua gestão nos últimos 10 anos, em um nível de eficiência e métricas comparáveis aos de uma empresa privada.

“Quando se fala em operação, não sei se o Metrô é menos eficiente que a iniciativa privada. Nos últimos anos, a companhia fez um exercício de profissionalização da gestão. Houve uma renovação do quadro diretivo. Por exemplo, se falasse sobre terceirização de bilheteria há 15 anos seria um palavrão na empresa. O movimento acabou sendo feito. Acho que até o início da operação da Linha 4-Amarela pelo privado, o metrô estava estagnado, porque não havia operadora para concorrer com ele. Então, começou a ter esse engajamento na gestão e eficiência, para não ficar para trás”, opina uma fonte do mercado.

A concessão privada do sistema poderia criar oportunidades de redução de custos administrativos. Como uma empresa pública, o Metrô tem gastos elevados com pessoal (são 7.334 metroviários, segundo levantamento em 2022), um corpo inflado de assessores e uma gerência de licitação com centenas de funcionários, necessários diante da complexidade de processos de compras e concorrências no setor público. Numa empresa privada, por exemplo, as aquisições são menos complicadas, mais rápidas, o que reduz (e muito) o número de envolvidos.

Em relação ao processo de concessão das linhas do Metrô SP, tudo por enquanto está engatinhando. No PPI-SP, nada relativo a esse tema foi qualificado até o momento. O que se ouve são declarações públicas do governador de São Paulo, Tarcísio de Freitas, dando conta de que o governo vai seguir com o plano de transferir para a iniciativa privada as linhas. Em agosto do ano passado, o governo contratou a IFC para elaboração de estudos de viabilidade da concessão privada do sistema. O prazo de entrega é até o fim de 2024.

Rafael Benini, da SPI, tem afirmado que “está tudo em aberto em relação ao Metrô”. Dentro da companhia, ninguém fala publicamente sobre o assunto. O impacto interno é enorme, especialmente depois da greve de funcionários ocorrida em outubro e novembro do ano passado (que envolveu também a CPTM).

Até a pandemia, o Metrô de SP era uma empresa autossutentável, com valor de receita própria suficiente para cobrir todos os custos de operação, manutenção e de pessoal. O cenário mudou depois da Covid-19, com a queda vertiginosa de passageiros no sistema. Em 2023, foram R$ 318 milhões de subsídio do governo do estado para custeio da operação. Hoje, a companhia transporta, em média, 2,8 milhões de passageiros/dia.