Artigo: Para baratear o custo das PPPs

*Andrea Calabi


Os investimentos das Parcerias Publico-Privadas (PPPs) precisam ganhar a velocidade que a economia brasileira demanda. Os governos estaduais e as prefeituras esperavam uma medida mais firme e consistente da União no sentido de retirar do custo dos investimentos a incidência de tributos como IR, CSLL, PIS/Pasep e Cofins. A desejada desoneração dos contratos não foi, de fato, contemplada na edição da Medida Provisória 575/2012 nem do Projeto de Lei de Conversão nº 25, agora em análise na Câmara. Com isso, corremos o risco de manter apenas no papel importantes projetos e vitais empreendimentos em infraestrutura.


Um grupo de governadores se mobilizou e desenhou algumas propostas para baratear o custo das PPPs. Afinal, a intenção é ter no portfólio uma modalidade competitiva ao investimento público direto e que agregue possibilidades de modernização e qualificação dos serviços públicos. Esse foi inclusive o fio condutor que originou o arcabouço jurídico para viabilizar as parcerias entre iniciativa privada e administração pública, em 2004. No entanto, a expectativa foi frustrada e o que foi proposto de mudança na legislação representou apenas um diferimento tributário, uma correção de um descasamento que afetava o fluxo de caixa dos projetos.


A medida, diferentemente do que se esperava, não isentou o parceiro privado do recolhimento dos tributos; apenas postergou sua tributação.


As mudanças introduzidas pela MP terão pouco impacto para acelerar os planos dos gestores públicos. Levantamento realizado pelo Observatório PPP Brasil mostra um amadurecimento do desenho dos projetos e a intenção da retomada das PPPs no âmbito estadual. Entre 2011 e 2012, foram publicados 52 Procedimento de Manifestação de Interesse (PMIs), que é o instrumento preferencial dos Estados para estruturar projetos nessa modalidade. Esse contraste em relação aos anos anteriores – de 2007 a 2010 foram publicados apenas 21 PMIs -, é uma demonstração clara que a PPP é um instrumento demandado para importantes empreendimentos da administração pública. No caso do Estado de São Paulo, existem 25 projetos estruturados e em modelagem para deslanchar com participação da iniciativa privada, especialmente em mobilidade urbana, sendo que três já foram contratados: Linha 4 do Metrô, Estação de Tratamento de Água de Taiaçupeba e trens dedicados à Linha 8 da CPTM.


No relatório apresentado à comissão especial que analisou a medida provisória, o senador Sérgio Souza (PMDB-PR) reconhece que os contratos de PPPs celebrados no Brasil estão aquém da expectativa do que se previa originalmente e também a necessidade de rever a legislação para permitir maior atratividade dessa modalidade. Ao avaliar as emendas apresentadas, no entanto, o senador rejeitou sugestões de parlamentares que estabeleciam exatamente a desoneração dos tributos federais e trariam assim velocidade aos empreendimentos. O argumento apresentado merece uma análise mais aprofundada.


A isenção solicitada recai sobre grandes projetos de investimentos e, consequentemente, sobre seus custos. Rejeitar a desoneração porque ela, em primeira análise, beneficiará o parceiro privado é uma avaliação limitada, porque todos os custos estão computados no valor do projeto, que é bancado pela administração pública, e em ultima instância, pelo contribuinte. Dessa forma, é falsa a argumentação que a desoneração privilegiará o setor privado porque esse custo está embutido no valor do projeto e recai no valor desembolsado pelo agente público.


No caso das PPPs da União, os tributos federais recolhidos em cada projeto vão para o caixa do governo, neutralizando esse custo. Já nas esferas estaduais e municipais, o mesmo não ocorre, encarecendo o projeto para a administração pública.


Pode-se dizer que há uma transferência de recursos de prefeituras e Estados para o governo federal, um custo que é bancado pelo contribuinte. Esse peso acaba tirando a atratividade da modalidade PPP para os Estados e prefeituras porque ela se torna mais cara que o investimento público direto.


Além do debate no Congresso, fórum adequado para a correção dessa distorção, outra oportunidade foi criada para permitir o necessário ajuste desse processo. O grupo de trabalho, criado no âmbito do Ministério da Fazenda para rever a modalidade de cobrança do PIS e da Cofins, pode trazer a solução desejada por governadores e prefeitos, isto é, a desoneração dos contratos de PPPs.


A favor dessa mudança está, além dos pontos explicitados acima, o reconhecimento de que não há renúncia fiscal, uma vez que os projetos estão paralisados por serem caros na modalidade PPP. A viabilização das parcerias movimentará a economia com grandes obras, gerando emprego e renda, e ainda trazendo impactos de demanda na cadeia de suprimentos e aumento de receitas de tributos. Dentre os investimentos previstos para os próximos anos, o governo do Estado está prestes a firmar novas parcerias com a iniciativa privada de cerca de R$ 45 bilhões em investimentos, entre projetos com modelagens já aprovadas e propostas preliminares validadas.


Dessa forma, há uma carteira significativa de projetos que poderão ganhar velocidade e ter um custo menor para a sociedade caso a desoneração de tributos federais seja de fato uma realidade. A solução deve ser rápida e eficaz, assim como os serviços colocados à disposição da população. Agora é o tempo de corrigir o modelo para inserir o Brasil definitivamente no contexto do investimento público.


*Andrea Calabi é secretário da Fazenda do Estado de São Paulo.

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