Valor Econômico – Cercado por uma miríade de incertezas, da estimativa de custo a formas de implementação e quem deve pagar a conta, o projeto de adoção da tarifa zero para o transporte público em todo o país – que surge como uma potencial bandeira de campanha para o PT em 2026 – deve começar de forma gradual e potencialmente levar anos para ser 100% implementada, dizem observadores e representantes das empresas.
A avaliação geral é que, apesar das dúvidas que cercam o tema, o tema deixou de ser tabu até para o setor privado, antes avesso a propostas do tipo.
A ideia é do interesse do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, que encomendou ao Ministério da Fazenda estudos sobre a viabilidade da medida. Em entrevista ao jornal O Estado de S. Paulo, o ministro Fernando Haddad afirmou, no entanto, que a medida só ocorrerá se for fiscalmente neutra e que não há pressa – por questão de legislação, não poderia começar já em 2026, mas poderia aparecer como proposta de campanha petista.
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O Brasil já é país do mundo onde mais cidades adotam uma tarifa zero universal de transporte: 127 praticavam o modelo em maio deste ano, segundo dados da Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU), muito à frente de países como Estados Unidos (69), Polônia (64) e França (43). Se contabilizadas também as cidades em que havia gratuidade parcial – aos fins de semana, por exemplo -, esse número sobe a 154.
Pequenos municípios
O perfil dos municípios que já optaram pelo modelo revela que a maioria (62%) é pequena, com menos de 50 mil habitantes. Em apenas 12, o número de moradores supera os 100 mil. São lugares em que o sistema de transporte já era pequeno, e sua reorganização, mais simples, dizem os especialistas.
Escalar o modelo para abarcar grandes metrópoles é um grande desafio. Para dar ideia da dificuldade, as 12 maiores cidades que adotam algum tipo de universalidade da tarifa operam, somadas, 424 ônibus. Somente na capital paulista, circula algo perto de 31 vezes esse número.
As lacunas para a adoção de uma política nacional são muitas, a começar pelo custo. Tomando como base as cifras de operação de cinco capitais (São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Curitiba e Brasília), a XP Investimentos estimou a despesa anual da adoção da proposta em território nacional em R$ 57 bilhões, ou R$ 5,5 bilhões caso ocorra apenas aos domingos. A NTU, por sua vez, calcula em R$ 75 bilhões a gratuidade para a operação de ônibus e outros R$ 15 bilhões para a integração dos demais modais, como metrô e trens. Caso ocorra apenas aos domingos, esse valor cai a R$ 7 bilhões.
Muitos especialistas, no entanto, avaliam que o custo pode facilmente ultrapassar os R$ 100 bilhões por ano, caso se considere também o aumento da demanda que certamente ocorrerá pelo barateamento de um serviço que ocupa parcela importante da renda das pessoas.
Caucaia (CE), na região metropolitana de Fortaleza e o maior município brasileiro a adotar o modelo, com 375 mil habitantes, viu o número de passageiros crescer 389% desde o início, em agosto de 2021, até setembro de 2023. Ao longo do ano seguinte, a demanda estabilizou, algo ajudado pela decisão da prefeitura de reduzir em 23% a frota de ônibus como forma de conter o crescimento dos custos.
Outro ponto em aberto é o financiamento. Uma vez que o governo federal não tem como acomodar no Orçamento um programa que pode alcançar nove dígitos, especula-se sobre como e com quem essa conta poderia ser compartilhada.
“Brasil tem uma massa de trabalhadores informais que não tem acesso ao vale-transporte”
— Daniel Santini
Parte desse custo pode ser assumida por Estados e municípios. No relatório sobre o tema, a XP pondera que as cinco capitais analisadas já subsidiam parcela significativa de seus sistemas – uma média de 32% em 2024.
“Acreditamos que um modelo possa ser desenvolvido e avance para um contrato com adesão dos três entes, para que as competências constitucionais de cada um sejam observadas”, diz Marcos Bicalho, diretor de Gestão da NTU. Ele ressalta que, apenas no caso do transporte por ônibus, são 2,7 mil municípios elegíveis.
Sobre a mesa, também estão propostas de direcionar recursos de programas já existentes, como a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) Combustíveis – atualmente zerada – e o vale-transporte. Em relação a este último, a NTU estimou que, em 2016, o benefício arrecadava R$ 23,4 bilhões, ou 35% do custo do sistema como um todo naquele momento.
Pelas regras atuais, cada trabalhador com carteira que adere ao benefício do VT contribui com até 6% de seu salário para o benefício e as empresas cobrem o restante. A política, no entanto, precisaria ser reformulada, porque seu desenho tem vários problemas, diz Daniel Santini, coordenador na Fundação Rosa Luxemburgo e autor de dois livros sobre a tarifa zero.
“No Brasil, é especialmente relevante porque existe uma massa de trabalhadores informais, justamente os mais vulneráveis, que não tem acesso a vale-transporte”, diz, lembrando também da emergência do empregado em regime de pessoa jurídica – o “pejotizado”, que também não tem acesso ao benefício.
Os defensores da mudança sugerem um modelo próximo do francês, que cobra uma taxa fixa por funcionário das empresas, desonerando as menores. Uma propostas que já existe, neste sentido, é o de grupos de pesquisa ligados à Universidade de Brasília (UnB). Em seus cálculos, uma contribuição de R$ 250 por mês a partir do décimo funcionário geraria aproximadamente R$ 80 bilhões por ano, suficiente para custear a tarifa zero em 706 cidades com mais de 50 mil habitantes, beneficiando até 124 milhões de pessoas sem trazer gasto adicional ao governo federal.
“Mas é claro que, se houver compartilhamento da responsabilidade com União e os demais entes, esse valor cai”, diz Letícia Birchal, uma das autoras da proposta, que se reuniu com integrantes a Fazenda no início do mês.
Letícia integrou os debates sobre o projeto de lei que visava implementar a tarifa zero em Belo Horizonte. Derrotada na Câmara dos Vereadores da cidade no início de outubro por 30 votos a 10, a proposta previa a gratuidade a um custo de R$ 2,16 bilhões por ano e um modelo de financiamento semelhante ao defendido pela cientista política em escala nacional.
A prefeitura de Belo Horizonte foi contra o projeto e alegou que a medida poderia sobrecarregar a oferta por transporte público na cidade e também um alto custo às empresas locais. Estimativa feita pela Federação das Indústrias de Minas Gerais (Fiemg) calculou que a demanda poderia dobrar e que o faturamento das empresas seria afetado em R$ 3,1 bilhões.
Há, ainda, sugestões de contribuições auxiliares, mas polêmicas, como o pedágio urbano ou tarifas de estacionamento urbano mais salgados para SUVs, como o instituído em Paris em 2024. Ou ainda a possibilidade de acessar fundos da transição climática. A prefeitura de São Caetano do Sul, por exemplo, estuda a possibilidade de utilizar créditos de carbono para ajudar a custear o seu programa.
Na raiz de todas as incertezas, está o fato de que o transporte urbano é uma atribuição hoje principalmente das prefeituras, e cada uma opera com regras e contratos distintos. Fragmentado, o sistema como um todo é visto como bastante desorganizado e com um “apagão” de dados disponíveis sobre seu funcionamento.
A integração entre os entes não é regra nem onde sua necessidade é mais visível, como nas regiões metropolitanas – entre as capitais, apenas Goiânia (GO) Recife (PE) e Vitória (ES) possuem sistemas integrados. A União, por fim, opera basicamente trens urbanos em quatro capitais do Nordeste através da Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU).
“Poderia fazer com um piloto com poucas cidades, começar pelas pequenas”
— Rafael Calabria
O desafio inicial – e também a esperança dos especialistas – é que a União, ao estruturar a forma como se dará o suporte técnico e a transferência de recursos aos municípios, também traga maior racionalidade e transparência ao setor. E, com isso, melhorar a qualidade do serviço prestado.
Rafael Calabria, Pesquisador de Mobilidade do BRCidades, defende que o governo federal comece de forma gradual. “Poderia fazer com um piloto com poucas cidades, começar pelas pequenas, estruturar a forma de financiamento – que pode ser com repasse direto, pode ser com doação de ônibus – e também decidir quais contrapartidas serão exigidas, como a apresentação de um plano de mobilidade e fontes próprias de financiamento.”
Já o ex-secretário de Mobilidade e Transportes de São Paulo na gestão Bruno Covas (PSDB), Sergio Avelleda, crê que o governo pode anunciar um repasse aos municípios e que cada um vai decidir como usá-lo.
“Não acho que toda cidade vai querer zerar a tarifa, especialmente as muito grandes, onde o sistema é maior e complexo, há mais de um modal. Algumas vão optar pela modicidade tarifária, outras vão inteirar recursos para chegar à gratuidade”, diz.
Para Bicalho, da NTU, o financiamento da catraca livre aos domingos ou fins de semana pode ser um primeiro passo. “Uma fase de avaliação, para ir avançando a outros estágios”, diz.
Benefício via CadÚnico
Alternativamente à gratuidade universal, sustenta, o governo poderia mirar a ampliação dos grupos beneficiados pela medida, como integrantes do Cadastro Único. “Outra ideia é subsidiar isenções que hoje são incorporadas, na maioria das cidades, no preço da tarifa, como estudantes, idosos, militares e portadores de deficiência. Esses recursos poderiam vir de áreas como educação ou saúde e ajudariam a reduzir o custo da passagem”, acrescenta.
A expansão do subsídio é algo visto com bons olhos pela NTU. “As cidades que adotam em algum grau colhem os resultados em termos de passageiros. Hoje, as duas únicas capitais que recuperaram a demanda no pós-pandemia são Goiânia e Brasília. Não por acaso, elas têm os maiores subsídios – 65% e 75%, respectivamente”, diz Bicalho.
Como pano de fundo, estão preocupações sobre a forte perda de passageiros do setor. Entre 2013 e 2023, o número de brasileiros que usaram transporte coletivo caiu 46%, de 381 milhões para 204 milhões, segundo a NTU. Em outro levantamento, a entidade calculou que participação do transporte coletivo no país caiu de 50% em 2017 para 32% em 2024.
O movimento ocorre na esteira das mudanças de hábito trazidos pela pandemia, diz Bicalho, mas também é influenciado pela emergência dos serviços de transporte por aplicativo e o crescimento do uso de motocicletas.
Integrantes de movimentos de mobilidade, por sua vez, culpam também o próprio modelo de remuneração das empresas, centrado na tarifa por passageiro.
“Historicamente, eram as próprias empresas que definiam onde haveria linha e o tamanho da tarifa. Havia ônibus apenas onde havia demanda. Só que esse sistema tem problemas. Em especial, porque gera um incentivo a andar apenas com ônibus lotados – que é a forma de maximizar a eficiência do sistema”, explica Calabria, que foi coordenador de mobilidade do Instituto de Defesa do Consumidor (Idec).
“Ocorre que, de 20 anos para cá, a tarifa foi ficando cara o suficiente para ter queda de demanda. E, perdendo passageiro, o setor perde receita – e isso o leva a reduzir linha, que resulta em mais perda de receita… Então é um setor que está em crise estrutural. A tarifa não consegue gerar um sistema que atende com a frequência e cobertura necessária toda a cidade.”
É essa falência do sistema que levou municípios a enxergar a gratuidade com alternativa, continua. “O que se viu, naturalmente, é que praticamente todas essas cidades reorganizaram o contrato, passaram a remunerar por viagem, e não por passageiro. E, como isso altera a forma das pessoas de circular pela cidade, também significa expandir o número de linhas, retomar as antigas.”
Calabria faz referência aos relatos de efeitos positivos dos municípios que aderiram à tarifa zero. Em Caucaia (CE), a prefeitura afirma que houve um aumento de 25% do faturamento do comércio, dos serviços e também arrecadação tributária local.
Em Vargem Grande Paulista (SP), a gratuidade teria zerado a parcela de consultas do SUS desmarcadas por não comparecimento, antes em 30%.
Uma pesquisa de economistas da Fundação Getulio Vargas com 56 cidades sugere que a gratuidade elevou o emprego em 3,2%, em média, e reduziu emissões em 4,1%. Os autores alertam, no entanto, que a medida “não se paga” sozinha, sendo custo-efetiva apenas considerando externalidades como a redução das emissões.
“Muitas dessas experiências de tarifa zero vêm dessa falência do sistema de transporte, então há fundamentação prática. Nas cidades em que se aplica a gratuidade, o que se vê é aumento de demanda”, diz Santini. “Agora, o que não pode é subsidiar sem mudar a remuneração, aí é criar um bicho papão, porque o gasto vai subir sem, necessariamente, ter melhorias no sistema.”
Para Letícia Birchal, o governo federal poderia começar com um projeto-piloto – “mas em cidades médias e grandes, para entender como o programa funciona nesses locais”. Essas experiências poderiam, futuramente, serem aproveitadas dentro do Sistema Único de Mobilidade (SUM), proposta que caminha no Congresso através da PEC 25/2023.
“O SUM poderia organizar a competência dos entes federados, criar padrões de contratação, de qualidade do serviço prestado e também de repasse dos recursos públicos”, defende.
Pelo projeto, de autoria da deputada Luiza Erundina (Psol-SP), o SUM – que é inspirado no SUS – seria custeado pelas três esferas do governo e também de uma nova contribuição pelo uso do sistema viário, que incidiria sobre proprietários de veículos e empregadores, no caso da União. O novo imposto substituiria o vale-transporte.
“A União ter entrado no jogo é, em si, é uma notícia positiva”, diz Avelleda, hoje coordenador do Observatório Nacional de Mobilidade Sustentável do Insper. “A imensa maioria da população brasileira, 87%, está nas cidades. O consumo está nas cidades. Então o desenvolvimento da economia urbana não é responsabilidade só dos municípios, mas algo estratégico.”
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