Valor Econômico – A aprovação do marco legal do transporte coletivo traz avanços para a governança do setor, mas deve aumentar a pressão para que a União aporte mais recursos em um setor que tradicionalmente é responsabilidade das prefeituras. Para especialistas na área, a nova lei também acrescenta pouco ao desejo já vocalizado pelo presidente Lula de instituir uma política de tarifa zero.
Contrariando expectativas de que pudesse avançar após as eleições, o texto foi aprovado na Câmara há duas semanas, em sessão de plenário esvaziado e por votação simbólica. O texto aguarda sanção presidencial.
O projeto cria regras nacionais para planejamento, regulação e integração entre modais, financiamento e transparência dos serviços de transporte coletivo. Ele chega em um momento em que o setor enfrenta ao mesmo tempo uma crise – o número de brasileiros que usaram transporte coletivo caiu quase pela metade (46%) entre 2013 e 2023 -, e uma oportunidade: o interesse da atual gestão federal de avançar em políticas de gratuidade tarifária.
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A nova lei caracteriza o serviços como essencial e responsabilidade compartilhada entre União, Estados, Distrito Federal e municípios. Ela estabelece, entre outros, a obrigatoriedade da licitação para operação do serviço, o planejamento com participação social e mecanismos de transparência e controle. O texto traz inovações em relação a fontes de financiamento tanto da tarifa quanto da infraestrutura de mobilidade urbana. Ele obriga ainda prefeituras a criar órgãos gestores para supervisionar o serviço.
Durante a tramitação da Câmara, os deputados retiraram do projeto o artigo que fortalecia o direito dos municípios de instituir diferentes mecanismos de financiamento do transporte coletivo, como cobranças relacionadas à valorização imobiliária causada pelos investimentos em mobilidade, pedágio urbano, tributos vinculados à emissão de poluentes e à própria disponibilidade do serviço.
“O artigo 30 caiu prejudicado por uma bateria de fake news ao redor da lei, de que ela iria criar novos impostos. Mas ele apenas reforçava a prerrogativa que os municípios já tinham de legislar sobre o assunto”, explica o Sérgio Avelleda, coordenador do Observatório Nacional de Mobilidade Sustentável do Insper e ex-secretário de Transportes de São Paulo na gestão Bruno Covas.
O marco legal, por outro lado, institui ao menos uma fonte de financiamento federal: 60% dos recursos arrecadados pela Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) passarão a ser destinados ao financiamento de subsídios à tarifas ou de infraestrutura do transporte. Ele também prevê outras possibilidades de entrada da União, como a criação de programas federais para a área, no âmbito de programas sociais ou como contrapartida do alcance de metas de desempenho operacional.
Em termos práticos, a atual arrecadação da Cide é considerada pequena, cerca de R$ 2,3 bilhões, o que renderia perto de R$ 1,4 bilhão por ano ao setor. “Não é de se jogar fora, mas também não vai ser a salvação”, resume Francisco Christovam, diretor-presidente da Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU). Para fins de comparação, somente a cidade de São Paulo gasta anualmente cerca de R$ 12 bilhões para subsidiar a tarifa, lembra.
O novo marco também reforça a separação entre a tarifa paga pelos usuários e a remuneração às operadoras, também conhecida como tarifa técnica. E, em um ponto polêmico, prevê que gratuidades e descontos, como para idosos ou estudantes, só poderão existir se houver fonte de financiamento público previsto no orçamento.
Para as empresas, tais medidas vão ao encontro de uma reclamação antiga: a de que prefeitos têm total controle sobre a tarifa e que, muitas vezes, ela não reflete o custo real da operação ou então o peso das gratuidades – estima-se que elas cheguem a 22% do total.
Avelleda explica que tal situação gera insegurança jurídica no setor. “Hoje, por exemplo, a cidade de São Paulo se compromete, em contrato, a pagar a diferença entre o custo da tarifa e a prestação do serviço. No entanto, caso decida não pagar mais, a concessionária não tem nenhuma garantia, ela precisa ir à Justiça, entrar na fila dos precatórios, gera um ambiente muito ruim”, diz.
“Agora, quem vai bancar a gratuidade é o governo. A prefeitura não pode mais resolver seu problema contratando empresa privada”, comemora Christovam, da NTU. Em sua visão, a partir de agora, é possível pensar em arranjos que transfiram recursos de outras áreas para financiar a modicidade. “Se a meia passagem é para o estudante, o recurso poderia vir da educação. Se quiserem criar uma gratuidade para o inscrito no Cadastro Único, esse dinheiro pode vir direto do governo federal.”
Para Rafael Calábria, pesquisador de Mobilidade do BRCidades, a lei em seu formato final acabou sobrecarregando a União. “O governo federal já precisará estruturar todo o sistema que vai receber os dados de operação das concessionárias. O Sistema Nacional de Informações em Mobilidade Urbana (Simu) [que vai concentrar os dados] já existe, mas atende hoje algo como 80 cidades, enquanto o Brasil tem transporte coletivo em mais de 1,5 mil. Além disso, com a retirada do artigo 30, você facilita o discurso de olhar a União como a solução dos problemas financeiros, como alguns prefeitos de capitais já fazem”, critica.
Por outro lado, a previsão de que receitas extratarifárias poderão ajudar a baratear o custo da passagem também é questionável, diz o especialista. “Não é uma possibilidade nova, ela existe desde a Lei de Mobilidade Urbana de 2012. O que ocorre é que o mercado tem pouco interesse em anunciar em espaços como terminais e coletivos. Mesmo em uma cidade como São Paulo, a arrecadação não chega a 3% do total.”
“O resultado disso, dado que não existe recurso imediato para toda essa demanda, é que a tarifa tende a não reduzir tanto. Além disso, há o risco de que, sem recurso para bancar gratuidades como agora prevê o marco, algumas cidades simplesmente deixem de fazê-lo.”
Tarifa zero
Na visão de defensores da gratuidade no transporte público, a queda do artigo 30 também prejudicou a possibilidade de as cidades modificarem o política do Vale-Transporte com leis municipais. “Era o principal ponto que gostaríamos de ver passar. Algumas cidades, como Vargem Grande Paulista (SP), tentaram financiar a tarifa zero criando uma taxa em substituição ao VT, que foi zerado. Só que essa mudança foi derrubada na Justiça porque é algo que está dentro da CLT, que é federal”, explica Annie Oviedo, mobilizadora da ONG Nossas na área de mobilidade. “A nossa expectativa era de que o marco trouxesse segurança jurídica em relação a esse ponto. Ele não criava automaticamente nenhum imposto, somente estabelecia possibilidades de ajustar algo que já existe.”
Dada a restrição de recursos públicos para bancar a gratuidade – estimativas feitas sobre a sua adoção em território nacional iam desde R$ 57 bilhões até mais de R$ 100 bilhões por ano -, a reforma do vale-transporte é apontada como uma das principais alternativas de financiamento. O mecanismo já respondeu por 50% da receita das operadoras no passado, mas sua importância vem caindo e, segundo a última estimativa da NTU, de 2016, ele arrecadou R$ 23,4 bilhões, ou 35% do custo do sistema naquele momento.
Oviedo também critica a ausência, no projeto aprovado, de outra demanda dos movimentos sociais em relação ao setor: a mudança do cálculo de remuneração do serviço, que deixaria de ser por passageiro e passaria a ser cobrado por viagem ou quilômetro rodado. “Esta é a melhor forma de incentivar a melhoria da qualidade do sistema. Se a cobrança é por passagem, o incentivo é andar com ônibus lotado, dar menos importância a linhas com menor demanda. Se a remuneração é por serviço, não importa se o ônibus tem 5 ou 50 pessoas”, explica.
Em sua avaliação, por mais que a nova lei estabeleça o compartilhamento de informações da operação com o governo federal, a ausência de informações sobre os custos da operação – que continuarão sob sigilo comercial – também prejudicam a transparência e, consequentemente, a luta por uma maior eficiência do sistema.
Prefeito de Goiânia e presidente da Comissão de Mobilidade Urbana da Frente Nacional de Prefeitas e Prefeitos (FNP), Sandro Mabel (União Brasil) é crítico da ideia da tarifa zero. “Não existe almoço grátis e não existe andar de ônibus grátis. Quando dá gratuidade, ela vai para a passagem, ou então os governo subsidiam. No caso de Goiânia, a prefeitura arca com 42% da tarifa, e o governo estadual, outros 42%”, explica.
Em sua avaliação, o marco cria condições de a União entrar como parte do financiamento, mas não exime os governos municipal e estadual. “É uma questão de escolha. Em Goiânia, a prefeitura coloca R$ 300 milhões por ano para subsidiar o transporte. É um dinheiro que deixa de ser alocado em outra área. Além disso, a Cide hoje arrecada um valor baixo, mas pode crescer. Se a União entender que precisa pendurar algo nela, existe essa possibilidade”, diz.
O risco, por outro lado, é o debate andar sem amarrar bem o financiamento, alerta. “É igual à Lei Kandir: quem começou foi a União, mas depois quem arcou foram os Estados”, diz, sobre a lei de 1998 que permitia a empresas exportarem sem a incidência do ICMS. “No dia que der tarifa zero para ônibus, nunca mais consegue cobrar novamente.”
Mabel destaca como ponto positivo do marco os trechos que vão facilitar e dar mais segurança jurídica à formação de consórcios entre municípios para a gestão dos sistemas de transporte, algo que deve beneficiar sobretudo a integração de capitais e suas regiões metropolitanas.
“O marco permite que se caminhe para uma tarifa única nas regiões metropolitanas. Também permite sincronizar os vários meios de transporte. Aliando o dinheiro do governo federal, municipal e estadual, dá para começar a fazer algo interessante, não apenas na tarifa mas também em capacidade de investimento”, diz.
Calábria por sua vez, elenca como ponto positivo o fato de que trechos do marco que tratavam de inovações no financiamento da infraestrutura do transporte coletivo não foram desfigurados após a tramitação.
“Com isso, surgem novas fontes para impulsionar essa área, como concessão onerosa, banco de fomento, projetos urbanísticos, fundos de estabilização climática. Foi um avanço. Agora as cidades precisam se organizar para mobilizar esses recursos”, diz.
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