Folha de S. Paulo – A reforma tributária do consumo, instituída pela emenda constitucional 132/2023 e regulamentada pela lei complementar 214/2025, entra em vigor a partir de 2027 e atinge regime pleno em 2033. Para concessões e parcerias público-privadas —contratos longos, em que a tarifa cobrada do usuário, contraprestação, aporte ou outorga foram calibradas anos atrás sob outra estrutura tributária—, a reforma é um evento clássico de desequilíbrio. A variação tributária é risco atribuído por lei ao poder concedente. As alterações da reforma, portanto, geram direito a compensação ao concessionário, se houver aumento do custo tributário; e direito a compensação ao poder público ou aos usuários do serviço, se houver redução do custo tributário do concessionário.
As próprias normas relativas à reforma reconhecem expressamente o direito ao reequilíbrio dos contratos pré-existentes, e os instrumentos contratuais ordinariamente disciplinam alteração tributária como matéria sujeita à recomposição. A questão prática não é se cabe reequilíbrio, mas por onde ele passa, ou dito de outra forma, quais são os canais por meio dos quais se realizam os impactos da reforma sobre as concessões.
A reforma substitui ISS, PIS, Cofins e ICMS pelo IBS (estadual e municipal) e pela CBS (federal), com alíquota combinada estimada entre 26,5% e 28,5%. O IPI não é extinto, mas terá alíquota zero a partir de 2027 para produtos não fabricados na Zona Franca de Manaus. O número assusta, mas é só metade da história: o regime novo permite creditamento amplo na cadeia. O impacto real sobre cada contrato resulta da combinação de canais que operam em direções opostas no fluxo de caixa do concessionário.
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O primeiro canal é a despesa de IBS/CBS sobre a receita. Aqui há majoração nominal: setores hoje tributados entre 8,65% (rodovias, com PIS/Cofins cumulativo) e 14,25% (concessão padrão) passam à alíquota de referência. Em transporte público coletivo urbano de passageiros, ao contrário, a operação é isenta de IBS e CBS por força do art. 157 da lei complementar 214/2025 —a carga atual é extinta sem despesa nova.
O segundo canal é o crédito imediato sobre o investimento. Hoje, o crédito de PIS/Cofins sobre obras civis é apropriado em parcelas, ao longo de 25 a 30 anos de depreciação. Sob a reforma, o crédito do Capex (capital expenditure, ou despesas de capital) é integral no exercício do desembolso —antecipação que melhora o perfil temporal do fluxo. Vale, porém, só para investimento pós-2027.
O terceiro canal é o crédito sobre o custo operacional. Cada insumo gera crédito à alíquota efetivamente recolhida na cadeia. A base creditável é menor que o Opex (Operational Expenditure, ou despesas operacionais) total —folha de pagamentos não gera crédito, e fornecedores em regimes especiais ou no Simples geram crédito reduzido. A composição da cadeia define quanto do tributo é, de fato, recuperado.
O quarto canal é o crédito sobre a despesa financeira, sob o regime específico dos serviços financeiros, à alíquota estimada em 12,5%. Há aqui uma definição regulatória em aberto: se entendermos que a variação que esse crédito causa no custo do financiamento do concessionário é um evento abrangido pelo risco de financiamento —que em regra é do concessionário—, o concessionário se apropriará sozinho desse ganho. Por outro lado, se entendermos que se trata de evento relativo ao risco tributário (alocado por lei ao poder concedente), essa redução de custo beneficia o poder concedente e/ou o usuário.
O quinto canal é o capital de giro tributário decorrente do split payment combinado à apuração mensal: o crédito existe, mas demora até 60 dias para virar caixa. A soma algébrica ao longo do contrato é zero, mas o valor presente do custo não é.
Restam dois canais qualitativos que se mensuram contrato a contrato: custo de adaptação das empresas à nova disciplina e efeito sobre os preços relativos da economia —sobre este último efeito, apesar da certeza de que ele existirá, haverá dificuldades metodológicas de estabelecer vínculos de causalidade entre a variação de preços e a reforma.
A composição desses canais produz sinais distintos por setor. Onde a reforma substitui carga ampla por carga creditada, ou zera a alíquota, o desequilíbrio tende a favorecer o poder concedente: tarifa ou pagamento público caem e pagamento pela outorga aumenta.
Onde o setor hoje opera sob algum benefício fiscal (rodovias e saneamento), a migração para o regime regular eleva a carga líquida, e o reequilíbrio favorece o concessionário, a tarifa ou o pagamento público sobem e o pagamento pela outorga se reduz.
Um ponto merece atenção especial, os contratos maduros, em fim de vida, cuja exposição à reforma se limita aos anos finais. Pela métrica clássica da Taxa Interna de Retorno para aferir desequilíbrios, o desequilíbrio parece pequeno. Mas o ajuste tarifário, restrito a poucos anos remanescentes, pode ser de uma ordem de grandeza maior: aumento expressivo sobre os usuários, ou redução simétrica nos setores beneficiados.
A reforma é única; sua absorção pelos contratos será múltipla. Identificar com clareza por quais canais o reequilíbrio se processa —e quais decisões regulatórias ainda dependem de definição— é condição para que a recomposição seja justa, técnica e previsível.
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